重磅！取消政府指导价后的监理现状调查、分析与对策

——本文作者王怀栋，此文在参加江苏省建设监理协会举办的“江苏省全面推行建设监理制度20周年论文大赛”活动中荣获第一名；参加中监协举办的首届“中国建设监理与咨询”有奖征文比赛中荣获一等奖。

2015年2月11日，国家发展和改革委员会发布了《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格[2015]299号）（以下简称为299号文），决定从2015年3月1日起，全面放开包括工程监理费在内的五项服务价格，实行市场调节价。对整个监理行业而言，这意味着无论是政府投资项目还是非政府投资项目，监理服务价格将不再受政府保护，而是完全由市场定价，也标志着施行八年，被业内人士誉为“带领监理行业走向春天”的《建设工程监理与相关服务收费管理规定》（发改价格[2007]670号）（以下简称为670号文）正式废止。自299号文正式施行至今已过去整整一年半了，在这段时间内，监理行业发生了巨大的变化，令各方（包括监理自己）感到困惑和不安，特别是监理市场的竞争加剧、混乱无序等现象，影响了监理行业的健康发展。本文以连云港市的监理市场现状调研为基础，旨在深入剖析监理行业存在的问题及原因，寻找适合监理行业持续健康发展的对策建议，希望有助于健全工程监理制度、推动监理事业科学发展。

一、监理市场状况一片混乱

根据江苏省招投标网公布的相关数据，连云港市自2015年3月1日至2016年7月31日间，共进行了243项建设项目的监理公开招投标，该项目均为政府投资项目，极具市场竞争力，最能反映监理市场的竞争情况。表1为招投标相关情况数据（由于篇幅有限，本文只节选了部分有代表性的项目）。

（一）评标方法的使用

2014年9月25日，江苏省建设工程招标投标办公室发布新的监理评标办法《江苏省房屋建筑和市政基础设施监理招标评标办法（试行）》，将监理取费报价评价分数加大（采用综合评估法的，投标报价≥32分），并给出了三种评标方法，供招标人选择。由于各监理企业反应强烈（使用该三种评标方法时，出现了报价不可控，各投标单位的投标报价差异性太大的局面），省招办又于2015年9月28日再次发文（苏建招[2015]11号文），对评标办法进行调整，增加了评标方法四。相比较而言，采用评标方法四时，各投标单位的的监理投标报价相对稳定、差异性较小，更加接近于招标控制价。通过对243个项目进行统计（见表2），采用评标方法一的有158个项目，占65.02%；采用评标方法二的有4个项目，占1.64%；采用评标方法三的有51个项目，占20.99%；采用评标方法四的有30个项目，占12.35%。上述数据显示，目前采用方法一的比例已远远超过其它三种方法的总和，其实质就是一种低价中标的行为，监理中标价可想而知。

（二）招标控制价的设定及监理最终的中标价

招标控制价是招标人根据工程具体情况并结合监理市场因素而设定的监理报价的最高限价。投标人报价若超过该控制价将按废标处理。由于670号文已经取消，使得招标控制价的设定五花八门，没有了参考依据。监理单位为了中标相互无底线压价，无序竞争，监理市场混乱不堪。通过对243个项目进行统计（见表3），招标控制价占基准价的平均值为70.02%，个别的出现低于20%的情况；而监理中标价占基准价的平均值为45.37%，个别的出现低于15%的情况。数据统计的结果显示，招标控制价的设定已经非常低，而监理中标价更是低的可怜，有的甚至低于监理成本价，市场竞争异常残酷。

（三）工程项目及投标单位数量的变化

近年来，政府投资项目减少，楼堂馆所停建，房地产急剧下滑等造成监理项目每年呈递减趋势且大幅度减少。经对2012年至2016年间连云港市公开招标的政府投资项目进行统计（见表4），2012年为498个项目，2013年为380个项目，2013年比2012年减少118个项目；2014年为285个项目，2014年比2013年年减少95个项目；2015年为160个项目，2015年比2014年减少123个项目；2016年上半年为98个项目，数量较2015年上半年有所上升，但上升幅度太小。而参与投标的监理企业每年呈上升趋势，2012年连云港市共有50家（本地企业20家，外地企业30家）参与了投标；2013年为62家（本地25家，外地37家）；2014年为70家（本地25家，外地45家）；2015年为83家（本地28家，外地55家）。2012年至2014年间，一个项目投标报名的监理企业约在3至5家之间，而从2015年开始，一个项目投标报名的监理企业约在6至9家之间，有的甚至超过16家，如徐圩新区人才公寓二期工程项目投标报名的监理企业达18家，开标时有16家递交了投标文件。以上数据说明，工程项目在减少，而投标的监理企业在增加，出现了“僧多粥少”的尴尬局面，监理市场已经供不应求，恶性竞争抢业务越演越烈。

（四）招标文件的编制

招标文件是招标人向潜在投标人发出并告知项目需求、招投标活动规则、合同条件等邀请文件，是项目招投标活动的主要依据，其制定质量的好坏、，内容的深度、招标控制价的设定及对投标人的具体要求等将决定选择一个什么样的监理单位及项目总监，也决定着今后监理工作的质量。

招标代理机构编制的招标文件除压低招标控制价外，评分办法五花八门，标准不一，随意性强。如海滨大道四标段和五标段分别由两家招标代理机构承担代理业务，制定的评分标准中对监理人员要求严重不一致（见表5）。四标段造价2.2亿，长度为6.6公里，要求监理人数不得少于15人；而五标段造价5.5亿元，道路长度为8.6公里（含2.8公里桥梁一座），要求监理人数不少于11人。按照工程造价、难易程度与四标段比较，五标段人数应不少于37人才合理。

为强化对监理人员的到岗到位管理及招标文件编制时人员配置的合理性，江苏省住建厅下发了《江苏省建设工程施工项目经理部和项目监理机构主要管理人员配备办法》（苏建建管[2014]701号文）（以下简称为701号文），对监理人员的配置有具体要求，但招标代理机构依旧不执行，不能根据工程的规模、特点对人员进行合理配置；我行我素，无依据的不合理乱配，从招标阶段开始就存在先天性的缺陷，势必造成监理人员的越位、缺位等现象的发生。例如：上合组织绿化项目造价仅为1500万元，监理招标控制价为35万元，按照701号文，5000万元才配5个人，而该工程招标文件规定为9个人。若该工程中标后，如何保证中标的监理人员全部到位？

再如新城国际花园项目建筑面积10万平方米，造价2.8亿元，按照701号文至少应配置8人，而招标文件要求为5人，这么大的体量，5个人如何完成监理任务？再如核电专家二村招标文件要求：国家注册监理工程师土建9人；水暖2人，注册专业为机电；电力2人，注册专业为电力；设备2人；共计国家注册监理工程师16人。试问，中标后这16名国家注册监理工程师都能来现场监理吗？（见表6）

二、监理取费调查令人担忧

取消670号文后，监理取费发生了哪些变化？取费状况如何？给监理行业带来了哪些变化？《建设监理》杂志在其公众微信平台上进行了调查，共有2243名监理同行参与了问卷回答，调查内容及结果如下表（见表7）。从调查结果看，69%的项目招标控制价的设定是以市场价作为计费依据的。价格放开后，业主方出现了不合理压缩监理费用的情况占95%，监理费的收取呈下降趋势的占85%，近95%的人感到了监理市场出现了恶性竞争的局面。监理取费低使得监理企业生存困难，有70%的人认为监理服务质量在下降，85%的人认为已造成了监理行业人才的严重流失。同时，75%的人认为监理服务收费还是采取国家指导价好。

三、在监项目抽查，触目惊心

2016年4月25日至29日，连云港市建设行政主管部门组织相关专家对部分在监项目进行了动态检查，检查中发现，部分监理企业在企业行为、人员到岗到位、现场监理履职等方面存在诸多问题（见表8）。

监理企业行为不规范。多数外地监理企业未对现场组织定期检查考核，缺乏对现场监理工作的掌握和了解，指导管理不力；对监理人员的变更情况未在规定时间内录入监理管理信息系统。

监理人员到岗到位情况差。部分现场监理机构中的人员配置不符合招标文件及701号文规定的最低配置要求。有的项目人员配置严重不足；有的专业配置不全，监理员代替专监越位签字；个别监理企业使用非本单位监理人员；有的项目总监不在现场履职；有的项目监理人员变更频繁，不能认真履行职责，严重影响了监理工作效率。

监理工作履职不到位。有的项目材料没有及时验收；有的项目关键部位没有进行旁站监理；个别监理人员对现场情况不了解，对图纸不熟悉，一问三不知；有的项目监理资料整理凌乱等。

    针对上述问题，连云港市建设主管部门对存在问题的监理企业要求限期内整改；对五家监理企业进行了约谈，并通报批评；对两家监理企业记不良行为记录。

四、监理行业现状分析结论

通过对监理市场状况、监理取费、在监项目抽查等情况的调查分析，可以得出如下结论：

政府指导价取消后，监理服务费不再受到政府的保护，大部分招标人为“节省投资”，采取了低价中标的方式选择监理单位。个别招标代理机构为了迎合招标人的要求，在制定招标文件时随意压低监理服务费，编制的招标文件低劣。监理队伍的选择从招投标阶段开始就存在先天性的缺陷，为监理市场的恶性竞争埋下伏笔。

在当前“僧多粥少”的市场环境下，为满足市场需求，部分监理企业已经失去了理智，盲目压价，无限制地通过低价的方式承揽监理任务，且越演越烈，造成了监理行业自残的恶性竞争局面，使得监理企业的生存环境日益恶化。监理企业的低收入是监理人员待遇普遍偏低的主要原因，待遇低必然导致高智能的监理人才不断流失。

在监理服务费降低的情况下，监理企业为了满足自身利益及生存需要，不惜采取降低监理人员到位率、监理服不到位等办法进行应对，致使监理工作质量呈下降趋势，有的甚至给工程留下质量安全隐患，严重影响了监理行业的科学、持续发展。

在实际监理工作中，普遍存在着监理职责落实不到位、监理作用发挥不充分、监理人员素质不高等问题，尤其是监理人员到位率低、现场不认真履职、出现问题不作为等问题更为突出，监理工作得不到业主的认可和信任，部分业主甚至存在着工程要不要监理无所谓、监理只是摆设而已、花钱雇监理是一种浪费的错误认识。这种对监理的错误认识也反作用着监理的取费，低价、廉价的监理费自然而生，恶性循环不断加剧（见下图）。

五、对策与建议

面对残酷的监理市场环境，监理人必须认清形势，认真反思自身存在的问题，制定相应的整改对策，主管部门也应与监理企业齐管共抓，才能保证监理行业的健康、有序发展。

既然政府指导价已经取消了，为规范监理市场，监理行业应寻找符合监理行业发展的监理取费办法。苏、浙、沪三地于2015年6月2日，在监理市场充分调研的基础上出台了《建设工程施工监理服务费计费规则》，该规则可以作为招标控制价及监理企业投标报价的依据。监理人员应大力宣传并积极推广，要让业主明白，取消政府指导价为了让监理市场更具活力，而不是监理取费无底线。对于一些招标控制价低于成本的项目，监理企业要敢于向业主叫板：“业主请自重！这个监理项目，我们不接！”

加强行业自律，自觉维护正常的监理市场秩序。地方监理协会应发挥引领、指导、巡查、自律等作用，对遵守自律公约的企业要进行表扬，对违反自律公约的企业要进行公开通报。对低于成本价承接监理业务的企业要坚决抵制。低价投标，监理协会要敢于亮剑。

要建立监理企业中标后监理人员的备案制度。监理人员的备案应满足投标文件及701号文最低配置要求。根据江苏省住建厅《关于进一步加强全省监理人员从业管理的通知》（苏建建管[2014]100号及补充条款）的规定，监理人员在备案时应满足以下规定：省内总监理工程师，经建设单位书面同意，在同一设区市最多可同时在三个在建项目上从业；省内专业监理工程师，最多可在省内三个在建项目上从业；省内监理员不得同时在两个及以上在建项目上从业；省外监理人员只能在一个在建项目上从业。中标单位监理机构所有人员备案后，工程结束前不得进行其他项目的投标。这样做有三个好处：一是监理企业会根据监理人员数量、专业、资源配置等进行综合分析，有选择性地进行投标，并在投标中会考虑监理费对其成本的影响；二是能保证投标监理人员的到位率，减少随意变更，避免出现投标是一帮人，现场监理是另一帮人的怪现象；三是招标文件往往对各个专业的配备是有相应要求的，这样容易淘汰一些非专业人员，提升监理行业整体素质，保证监理工作质量。

建设主管部门应加大对现场监理机构的动态巡查力度，对人员不到位、随意变更人员、现场人员与备案人员不符、监理工作不作为等情况进行严格管理，依据《江苏省监理企业及监理人员不良行为标准》进行考核，对违反规定的记录不良行为，根据其严重程度决定是否限制其在地区内投标。对于一些监理费超低的项目，主管部门应进行过程跟踪，落实监理人员到位情况、监理履职情况。把投标书中的监理人员全部控制到位，加大其成本，自然而然下次再投标时该企业就会考虑成本，不会过分压价了。

打铁还需自身硬。监理企业只有加强管理，提升管理水平，为业主提供满意的服务，让业主满意，才能提高监理行业的社会地位和收入水平。如果这一点得到实现，自然监理行业就能吸引更多的优秀人才涌入，保证监理人员的从数量和质量。有了这个基础，监理行业才能走入良性循环的轨道。监理企业间的良性竞争是比服务、比水平、比实力，要想在竞争中胜出，监理企业必须投入，而不是现在的比谁价格更低。监理企业壮大了，监理行业发展自然有了内在的驱动力，最终实现优胜劣汰。